La OCDE, las aguas y Chile: graves interrogantes

Por: Santiago Acevedo Socio en Acevedo Santini Abogados

Recientemente, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) evacuó un informe denominado Evaluaciones de Desempeño Ambiental: Chile 2024. Un extracto de las mismas se contienen en un documento denominado Aspectos Destacados. Se trata de la tercera evaluación ambiental de este organismo, precedida por las de los años 2005 y 2016. La revisión de esta evaluación de 2024 en materia de recursos hídricos nos permite plantear graves interrogantes. 

Pero antes de las interrogantes, corresponde compilar tres de las recomendaciones de la OCDE en referidas a la gestión y asignación de recursos hídricos contenidas en este informe: 

Primera Recomendación: 

• Establecer una autoridad pública central para regular, planificar, desarrollar, conservar y proteger los recursos hídricos; reforzar la coordinación de la gestión del agua a todos los niveles.

Segunda Recomendación: 

• Dar prioridad a la aprobación del proyecto de ley para la formalización de la gobernanza a escala de cuenca con el fin de establecer autoridades de cuenca fluvial con funciones claras de planificación y gestión, aprovechando las lecciones de los proyectos piloto.

Tercera Recomendación:

• Llevar a cabo una reforma integral de la asignación de agua con el fin de atajar la sobreexplotación y la asignación excesiva de recursos; estudiar la posibilidad de definir los derechos de agua como parte de los recursos disponibles.

La Primera Recomendación recopilada es incomprensible a la luz de la legislación vigente. En efecto, el Art. 299 del Código de Aguas, que regula las atribuciones de la Dirección General de Aguas (DGA), señala expresamente que esta autoridad tiene las funciones de planificar el desarrollo del recurso, investigarlo, medirlo y monitorear tanto su calidad como cantidad, así como conservar y proteger las aguas. 

Cualquier académico extranjero que quiera efectuar un análisis comparado de legislaciones y se fíe de este reporte, situará a Chile entre los países menos civilizados del planeta. Uno que ni siquiera se ha dignado establecer una autoridad pública central al efecto.  

Esta constatación es grave y tiene un inevitable impacto en todo el documento. Equivale a que el Banco Interamericano de Desarrollo elaborara un reporte en el que recomiende a Chile “establecer un organismo autónomo y técnico que tenga por objetivo velar por la estabilidad de la moneda, esto es, mantener la tasa de inflación baja y estable en el tiempo”. La unanimidad de los economistas restaría toda autoridad a tal reporte ante la evidencia de que Chile ya cuenta con dicho organismo y que se llama Banco Central. 

La Segunda Recomendación plantea también importantes dudas: ¿a qué proyecto de ley se refiere? ¿Se trata de alguno en actual tramitación o de uno nuevo que se planee ingresar? ¿Examinó el contenido de ese mentado proyecto de ley o la sola existencia de un proyecto que contemple tales instituciones es deseable y debe propiciarse su pronta implementación?

En otro orden de ideas, esta Segunda Recomendación propone extraer lecciones de los consejos de cuenca pilotos. ¿Habrán incorporado dentro de las lecciones el hecho de que no exista ninguno operativo? ¿De los 16 consejos de cuenca piloto, cuántos lograron siquiera conformarse? ¿Se internalizó por la OCDE que miles y miles de regantes se opusieron formalmente a su implementación por contener serias dudas de ilegalidad que el Contralor saliente desestimó?

¿Es que no existen acaso organizaciones de usuarios de agua mandatadas por ley para administrar y distribuir las aguas a nivel de cuenca entre sus usuarios? ¿Dónde consta el análisis serio de la contribución de tales entidades (juntas de vigilancia) a la gestión de las aguas en el país? ¿Se estudió cómo potenciarlas para cumplir cada vez mejor su cometido? ¿Se ha valorizado el costo que para el erario nacional implicaría en caso de que fuera el Estado quien asuma lo que hoy efectúan los privados organizados? La omisión de la existencia de estas entidades es tan grave como omitir la existencia de Bomberos de Chile en el combate a los incendios urbanos. E inexcusable. 

La Tercera Recomendación tiene un problema severo de traducción. No sabemos si el documento fue escrito en castellano y traducido al inglés o viceversa. El punto es que la comprensión natural y obvia de la frase “estudiar la posibilidad de definir los derechos de agua como parte de los recursos disponibles” nos lleva a entender que se podrían otorgar derechos de aprovechamiento de aguas no respecto de recursos disponibles (cantidades no asignadas aún) sino más bien en base a recursos asignados. La recomendación es disruptiva del sistema chileno. Pero no extraña si la misma va precedida de la frase “llevar a cabo una reforma integral de la asignación de agua”. No puede culparse al lector de entender así la recomendación de un organismo que promueve una reforma integral. Porque una reforma integral se requiere cuando un sistema tiene un problema medular, que no se soluciona con cambios marginales. 

Sin embargo, cuando se lee la misma recomendación en inglés: “consider defining water rights as a share of available resources”, el sentido que adquiere es otro muy distinto. Mucho más razonable. Consiste en que en vez de otorgar un derecho de aprovechamiento en caudal (volumen por unidad de tiempo) se otorgue como un porcentaje del cauce. En otros términos, que en vez de conceder a un agricultor 1 litro por segundo del Río Negro, se le conceda un 1% del caudal pasante del Río Negro. Es notorio cómo una (mala) traducción puede generar tal disimilitud de mensajes al lector. 

Como indicábamos, la recomendación en su versión en inglés es más razonable. Lo que, en todo caso, la OCDE no logró comprender es que el efecto que se busca tras esa recomendación se consigue cada vez que se conforma una organización de usuarios en el país, donde el caudal original pasa a contabilizarse en “acciones”, es decir en partes. Y así, de existir una junta de vigilancia en nuestro mencionado Río Negro, nuestro agricultor no podrá extraer su litro por segundo a menos que exista caudal suficiente para abastecer la totalidad de los derechos permanentes en el río. De lo contrario, le espera una distribución a prorrata, que equivale precisamente a la recomendación de la OCDE en su versión en inglés. De haberlo ponderado adecuadamente, la recomendación de la OCDE habría sido más bien que apoyemos la conformación de juntas de vigilancia en toda cuenca que no la tenga, para conseguir el efecto deseado. 

La Tercera Recomendación de reformar integralmente nuestro sistema de asignación de aguas nos lleva a preguntar a la OCDE si dicha institución aquilató el nivel de desarrollo que ha tenido el país con este sistema, el agua potable que se puede repartir a la totalidad de la población urbana de Chile, la cantidad de energía limpia que se puede con ella producir, las cientos de miles de hectáreas irrigables que nos han transformado en una potencia alimentaria. Todo este desarrollo, se ha producido ¿a pesar de este sistema tan perverso que amerita una reforma integral? ¿No se planteó la OCDE la hipótesis de que este desarrollo ha tenido lugar a causa de o porque existe este modelo que genera estabilidad y certidumbre? Al parecer no. Porque lo que se propone es una reforma integral, completa. 

¿Por qué la OCDE tiene una visión tan negativa del sistema existente? Quizá la explicación más plausible es que los elaboradores del reporte no interactuaron con las personas reales que viven del agua y la administran en pro del país. En el mencionado reporte no hay ningún trazo de haber contactado y requerido la opinión a las juntas de vigilancia, que son el corazón de la gestión del agua en Chile. Lo anterior es grave cuando se lee en el sitio Web oficial que la OCDE precisamente trabaja “en colaboración con gobiernos, responsables de políticas públicas y ciudadanos (…) para establecer estándares internacionales y proponer soluciones basadas en datos empíricos a diversos retos sociales, económicos y medioambientales”.

Como toda obra del hombre, nuestro modelo ciertamente es perfectible. Pero su perfeccionamiento o depuramiento no nos puede llevar a desconocer sus virtudes y el bienestar que ha generado. Y el modelo chileno, que combina el reconocimiento del agua como bien nacional con el establecimiento de derecho de propiedad sobre su acceso en atención a su disponibilidad y es administrado por los propios usuarios, lejos de avergonzarnos, debe enorgullecernos, porque el desarrollo de Chile bajo el mismo es indesmentible. 

Las tres recomendaciones apuntadas, contenidas en este informe de la OCDE, adolecen de un adecuado conocimiento de la legislación existente, traducen equívocamente sus mensajes y desconocen el patente bienestar que bajo el actual modelo Chile ha producido. Esperamos que la OCDE enmiende prontamente tales recomendaciones que generan tan graves interrogantes.

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